Нужны ли вновь России концессии?

SRO 19
By SRO 19 13 августа, 2017 11:27

Нужны ли вновь России концессии?

Колумнист ЕА Яков Митрофанович Щелоков Концессии вчера, сегодня и завтра.

Установление мирного сосуществования в обществе во многом зависит именно от правильных отношений между людьми. Одно из относительно новых настроений в современном мире – это рассматривать отношения между людьми и социальное напряжение, возникающее в этих отношениях, как некую «энергию». Новое здесь, пожалуй, в том, что все сводится к общепринятой «социальной сети». Второе условие этих отношений заключается в том, что чем больше в этой «сети» противоборствующих групп, тем ниже «градус» антагонизма между ними. Надеются, что такой подход может стать новой основой в теории разрешения конфликтов интересов.

Однако, думается, вряд ли. Когда в очередной раз речь заходит о новом виде «некоей энергии», есть смысл обратиться к мировой практике развития энергетического договорного права с востребованной целью «обеспечения как можно более надежного и дешевого энергоснабжения» [1]. И, забегая вперед, следует отметить, что такой, казалось бы, заманчивой формуле сейчас создается безмерное противодействие на всех уровнях, кроме конечных потребителей. Чего стоит только очередной закон США о санкциях против всех, в лице России. Но это не наша тема.

 

Энергетическое хозяйственное право

В каждой стране развивается энергетическое хозяйство. И что интересно, еще в XIX веке в Европе, и в России тоже, стали появляться частноправовые концессионные соглашения по строительству и управлению инженерными активами городов, в первую очередь, электросетей. В них, как правило, закреплялось право быть монопольным поставщиком одного из энергоресурсов на определенной территории. Приведем здесь для справки материалы из истории становления концессий в царской России, переданные М.И. Яворским из Томска (см. рисунки).

Обратите внимание на минимум бюрократических требований к заявке. И по мере роста числа таких, в общем, уважаемых монополистов, в XX веке стали появляться законы об энергетическом хозяйстве, но уже в масштабах отдельных государств [1] и, естественно, без участия царской России.

 

Основные нормативные идеи энергетического хозяйственного права здесь, пожалуй, следующие. Гарантированность и надежность энергоснабжения. Это не только техническая надежность любых энергетических сетей, но и долгосрочное обеспечение энергоснабжения. Без надежного и рационального энергоснабжения немыслимо современное промышленное общество и общество услуг. Государство несет социальную обоснованную обязанность либо самому заботиться о гарантированном энергоснабжении (так называемая ответственность по выполнению очевидной функции), либо взять на себя ответственность и публично гарантировать правовое обеспечение энергоснабжения как через частные предприятия, так и через самообеспечение потребителей.

Основной задачей энергетического картельного права является предотвращение поведения, ограничивающего конкуренцию, с целью, чтобы обеспечить для любого лица неограниченное энергоснабжение по конкурентоспособным ценам. Поэтому каждому предоставляется субъективное право на подключение к сети и на пользование сетями для передачи, например, электроэнергии, а также энергоснабжение на общих, гарантированных условиях. Подробнее в приведенных документах. Кстати, в России законы именно в подобном формате отсутствуют до сих пор.

Возможно, это и есть одна из причин наблюдающихся в нашей стране в последние годы системных масштабных аварий с электроснабжением? Напомним хронологию событий. Центр (Чагино ),Урал — Сибирь (началось с Рефтинской ГРЭС – конденсатор связи на отходящей ВЛ и несоответствующая фактическим потокам энергии системная автоматика). В итоге энергосети Сибири «развалились» на какое то время чуть ли не полностью, по причине ущербной работы системной автоматики.

Совсем недавно и Дальний Восток, включая экспортные электросети. Исходя из частноправовых основ регулирования инфраструктуры сетей, прописанных в законах об энергетическом хозяйстве отдельных государств, существующее в России энергетическое право еще в недостаточной мере защищает и поощряет конкуренцию для становления и обеспечения условий функционирования свободы заключения договоров о выполнении работ и оказании услуг в отношении конечного потребителя [2]. Принято считать, что эта цель может быть достигнута, опять же, путем оперативного построения конкурентных и надежных рынков энергетических услуг. Согласно данных статистики, в последнее время повышение эффективности и сокращение издержек наблюдается в большей мере со стороны частных предприятий, поэтому многие государства все чаще ограничивает свое участие введением комплексной системы государственного регулирования в виде публичных функций. Их цель – посредством введения законодательных норм установить обязанность предоставления сети снабжения в пользование любому подавшему заявку лицу, и что важно, на конкурентных и прозрачных условиях.

 

О концессиях

Как уже отмечалось, одной из законодательных норм в мировой практике вот уже на протяжении чуть ли не двух столетий используются соглашения на выполнение работ в рамках государственно-частного партнёрства, то есть, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Одной из самых эффективных, самой надежной системой по модернизации экономики, в том числе в ЖКХ, здесь принято считать концессию.

Концессия (от лат. concessio — разрешение, уступка) — вид договора о создании или реконструкции за счет средств инвестора (или — совместно с концедентом) объектов (как правило) недвижимого имущества в государственной собственности, за счет чего инвестор получает возможность эксплуатировать объект на возмездной основе, собирая доход в свою пользу. Вопреки распространенному заблуждению, объекты исключительных прав не могут являться объектом концессионного соглашения, см. ст. 1027 ГК РФ «Договор коммерческой концессии» (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая), Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ, ред. от 28.03.2017). По договору коммерческой концессии одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок (см. приложенные документы) или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс принадлежащих правообладателю исключительных прав (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 231-ФЗ).

 

Наша практика

Концессионные соглашения в современной России получили право на существование с введением Федерального закона от 21.07. 2005 г. № 115 «О концессионных соглашениях», т.е. совсем недавно по сравнению с мировой практикой. Но эта самая надежная в мировой практике система хозяйственных отношений в РФ две пятилетки после введения 115-ФЗ практически не работала.

Почему? Инвесторы (бизнес) сразу объявили о недоверии к 115-ФЗ, т.к. в нем вообще не была затронута эта самая тема государственно-частного партнерства. Правительству РФ потребовалось именно две пятилетки, чтобы появился закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ», который вступил в действие только в 2016 г. Казалось бы, теперь процесс пошел? Но наступил 2017 год. Арбитражный суд Москвы поддержал позицию Федеральной антимонопольной службы (ФАС), посчитавшей условия концессии, по которым бюджет полностью покрывает расходы инвестора, незаконными. По мнению службы, в таком случае должна была проводиться государственная закупка, процедура которой регламентирована жестче. Эксперты отмечают, что поддержка позиции ФАС судом ставит под угрозу существование всего рынка концессий, и во избежание распространения такой практики необходимо менять закон.

Но пока все остается без изменений. Возможные изменения на обозримый период – это предлагаемые Минстроем Рссии поправки: инвесторы, планирующие взять в концессию объекты водо- и теплоснабжения, смогут предлагать изменения условий конкурса, если выявят несоответствие между заявленным и фактическим состоянием объекта. Кроме того, ведомство предлагает компенсировать инвесторам, инициировавшим проведение конкурса, до 3 млн руб. затрат на подготовку предложения, обещает создать реестр недобросовестных концессионеров и др. Все это Минстрой России называет «комфортной средой».

Но вряд ли для концессионеров среда будет комфортной без решения еще и таких проблем:

  1. Концессионное законодательство предполагает, что имущество передается в концессию чистым, освобожденным от всех долгов. Но сегодня многие МУПы обременены задолженностями. За счет чего их гасить? Эту правовую коллизию надо каким-то образом прописать в законодательстве, чтобы концедент и потенциальный концессионер могли договориться о переводе на первом этапе части долгов в концессионную плату.
  2. Для реализации концессионного соглашения необходимо предусмотреть возможность получения кредитных ресурсов под достаточно приемлемый процент, что-то вроде ипотеки.
  3. Тарифная политика при длительной концессии не может быть жестко просчитана. Необходимо какое-то правило установления тарифов, которое учитывает инфляционные процессы, вложения в модернизацию, в обновление оборудования и технологий.

 

Некоторые итоги

На просторах российского ЖКХ полноценно пока работает около 900 концессий! Мало? Какие же направления больше всего интересуют частных инвесторов? Как оказалось, аншлаг наблюдается в сфере «мусорного» предпринимательства — вывоза ТБО, оборудования мусорных свалок и т.д. Популярны в последнее время и объекты теплоснабжения: 456 проектов на 29,8 млрд руб. в один год. Любопытный факт. Везде, куда приходит концессионер, наблюдается улучшение ситуации: снижается аварийность, ведется ресурсосберегающая политика. По данным Минстроя, на концессионных предприятиях, занимающихся теплоснабжением, потери снизились на 18%, а аварийность — на 47%!

 

Что мешает

Обратимся к [3]. Главная преграда – «это, как ни странно, «тихое» противодействие муниципалитетов. Последние достаточно ощутимо препятствуют допуску частных инвесторов на свою территорию». С концессионерами тоже не все просто, они «получают определенную выгоду от аккумуляции финансов, а когда доходит до вложения собственных средств — дают задний ход».

Итог по Московской области: «Из трехсот предприятий, которые изъявили желание оформить концессию, только сто — это реальные концессионеры. Остальные «переобулись», переоформили аренду в концессию». Есть мнения, что концессия «для местной административной элиты может быть удобным механизмом по «отжатию» собственности». «Головная боль «правильных» концессионеров — попытка городских властей свалить на них все прежние беды коммунальной инфраструктуры. Частный оператор нередко заключает концессионное соглашение вслепую, а потом выясняется, что трубопровод, который он должен теперь обслуживать, не ремонтировался уже лет двадцать. Начинаются бесконечные протечки, и, понятное дело, затраты инвестора возрастают многократно».

Есть еще и «полезный» зарубежный опыт [3]. Например, во Франции одна компания с 1864 года управляла инженерными активами города Ницца, а 1993 году отказалась. Почему? Началась компания по борьбе с коррупцией. То есть, 130 лет, как бы, не было коррупции, а потом она вдруг возникла? Стали законодательство пересматривать, как и у нас. То есть этот процесс достаточно непредсказуемый, и не только в нашей практике.

 

Заключение

При концессии инфраструктура остается в публичной собственности, а частному оператору дается лишь право управлять ею. Отсюда, концессия — это «мягкая» форма «приватизации», с определенными обременениями. И это мировая практика, основы которой активно закладывались и в царской России. Жизнеспособность этого формата приватизации уже в наших условиях будет, по-прежнему, определять человеческий фактор. За десять лет действия федерального закона от 21.07. 2005 г. №115 «О концессионных соглашениях» сформированы основы законодательства, Минстроем России подготовлен законопроект о повышении комфортности выполнения работ в рамках концессионных соглашений.

В целом, сложились определенные условия для создания новой формы приватизации, когда инфраструктура остается в публичной собственности. То есть, России следует развернуться вновь к активному использованию концессий. Но, хочется надеяться, что муниципальные и региональные органы власти обратят внимание на создание в регионах более комфортных условий для повышения энергоэффективности и снижения аварийности на концессионных предприятиях. А пока можно констатировать, что гарантированность и надежность энергоснабжения для ряда категорий конечных потребителей не обеспечивается должным образом как на уровне сложившегося энергетического права, так и на практике, вплоть до системных масштабных аварий с электроснабжением, так называемых техногенных чрезвычайных ситуаций.

 

Список литературы

  1. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование. Под ред. П.Г. Лахно и Ф.Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. 1076 с. (русск. изд.).
  2. Щелоков Я.М. Энергетика России: вопросы энергоэффективности и политики// Энергосбережение. 2017. № 1. С.28-32.
  3. Всероссийское совещание о практической реализации законодательства РФ о концессионных соглашениях в ЖКХ, 30.04.2015. Источник: http://gkh27.ru/about/info/news/599/.

 

Авторская колонка. Яков Щелоков, председатель Коллегии СРО19 «Союз «Энергоэффективность», член-корреспондент РИА РФ

 

Присоединяйтесь к нашему Телеграм-каналу!

SRO 19
By SRO 19 13 августа, 2017 11:27
  1. Суденко 15 августа, 19:50

    «2 копейки за час горения… на 6 лет».
    Кто-нибудь сегодня может даже только подумать о неизменном на 6 лет тарифе на электроэнергию?
    А Вы говорите : концессии…

    Reply to this comment
Просмотреть комментарии

Добавить комментарий

Ваш E-mail адрес не будет опубликован.
Обязательные к заполнению поля помечены*

*

code

Избранное в Telegram